(P) Die Handlungspflicht richtet sich gegen einen Störer, aber ein Dritter ist an der Sache mitberechtigt. Was folgt daraus für den Bescheid?
[BAY]Die Duldungsanordnung ist die bayerische Standardnebenentscheidung. Sie ist keine Nebenbestimmung im Sinn des Art. 36 BayVwVfG, sondern ein eigener Verwaltungsakt gegenüber einem weiteren Adressaten — mit eigener Ermächtigungsgrundlage, eigener Anhörung, eigener Begründung, eigener Kostenentscheidung und eigener Rechtsbehelfsbelehrung.
Schema · Die Duldungsanordnung im Bescheid
- Ist sie erforderlich?
- Nur bei Handlungspflichten, deren Vollzug in die Rechtsposition eines Mitberechtigten eingreift: Miteigentum, Erbengemeinschaft, Miet- oder Pachtverhältnis, sonstige Nutzungsrechte.
- Nicht bei reinen Unterlassungspflichten — eine Baueinstellung greift in kein Drittrecht ein.
- Entbehrlich, wenn der Mitberechtigte dem Vollzug zugestimmt hat, wenn die Mitberechtigung erst nach Erlass der Grundverfügung eingeräumt wurde, oder wenn gegenüber dem Mieter eine Nutzungsuntersagung ergeht und der Vermieter dadurch nicht betroffen ist.
- Rechtsgrundlage
Nach bayerischer Praxis dieselbe Norm wie für die Grundverfügung — im Bauordnungsrecht Art. 76 S. 1 BayBO, im Sicherheitsrecht die jeweilige Befugnisnorm. Die Duldungsanordnung ist gegenüber der Grundverfügung ein Minus, kein Aliud. - Verfahren
Der Duldungsverpflichtete ist nach Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG anzuhören; praktikabel ist die Übersendung eines Abdrucks des an den Hauptadressaten gerichteten Anhörungsschreibens (siehe Feld 5.5). - Ein Bescheid oder zwei? Zweckmäßig ist die Zusammenfassung in einem Bescheid, weil beide Betroffenen dann vollständig informiert sind. Grenze ist der Datenschutz: Legt die gemeinsame Begründung in großem Umfang persönliche und wirtschaftliche Verhältnisse offen, sind zwei getrennte Bescheide zu fertigen. Die Anforderungen sind aber nicht zu überspannen — manche Anordnungen lassen sich ohne diese Angaben nicht stichhaltig begründen.
- Zwangsmittel gegen den Duldungsverpflichteten
Nicht zwingend, aber vertretbar; dann die Höhe gegenüber dem Hauptpflichtigen abstufen. Fehlen Anhaltspunkte für eine Zuwiderhandlungsabsicht, ist die Androhung unverhältnismäßig; sind Zuwiderhandlungen zu befürchten, muss die Behörde ein Zwangsmittel bereithalten, sonst ist die Duldungsanordnung wertlos. - Kosten
Gegenüber dem bloßen Zustandsstörer, dem gegenüber nur ein Vollstreckungshindernis ausgeräumt wird, ist von der Kostenerhebung nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KG abzusehen (siehe Feld 8.18). - Folgen des Fehlens
Das Fehlen der Duldungsanordnung berührt die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung nicht; es begründet nur ein Vollstreckungshindernis. Umgekehrt fehlt dem Mitberechtigten ohne eigene Duldungsanordnung die Klagebefugnis gegen die an den Störer gerichtete Grundverfügung; gegen die Vollstreckungsmaßnahmen kann er vorgehen, weil das Vollstreckungshindernis auch seinem Rechtsschutz dient.
Streitig ist der Prüfungsmaßstab bei der Anfechtung durch den Duldungsverpflichteten
Beim dinglich Mitberechtigten wird die gegenüber dem anderen Miteigentümer erlassene Grundverfügung grundsätzlich auf ihre Rechtmäßigkeit geprüft, auch wenn sie diesem gegenüber bestandskräftig ist — Bestandskraft und Tatbestandswirkung sagen nichts über die Rechtsverletzung eines Nichtadressaten. Beim obligatorisch Berechtigten — Mieter, Pächter — beschränkt die Rechtsprechung den Maßstab auf die Wirksamkeit der Grundverfügung, weil abgeleitete Nutzungsrechte nur so weit reichen wie das durch sie beschränkte Eigentumsrecht. Die Gegenansicht verlangt auch dort die volle Rechtmäßigkeitsprüfung, weil die Duldungsanordnung ein Minus zur Grundverfügung ist und auf derselben Rechtsgrundlage beruht — andernfalls wäre sie überflüssig, weil jeder Nutzungsberechtigte öffentliche Lasten ohnehin hinnehmen müsste. Die Gegenansicht ist das stärkere Argument.