Braucht die unaufschiebbare Anwendung einen Grundverwaltungsakt? (Art. 35 VwZVG)

Der Streit

Art. 35 VwZVG erlaubt Ersatzvornahme und unmittelbaren Zwang „ohne vorausgehende Androhung“. Andere Vollstreckungsordnungen kennen daneben einen sofortigen Vollzug ohne vorausgehenden Verwaltungsakt. Enthält Art. 35 VwZVG beides — oder nur den Verzicht auf die Androhung?

1. Herrschende Auffassung: Der Grundverwaltungsakt bleibt erforderlich
   • Argument aus dem Wortlaut
     Die Vorschrift nennt allein die „Androhung“. Wo der Gesetzgeber auf den Verwaltungsakt verzichten wollte, hat er es gesagt — Art. 70 II PAG spricht ausdrücklich vom Verwaltungszwang „ohne vorausgehenden Verwaltungsakt“.
   • Argument aus der Systematik
     Art. 19 I VwZVG knüpft die Vollstreckung durchgehend an einen Verwaltungsakt; Art. 35 VwZVG steht im selben Hauptteil und modifiziert nur einen einzelnen Verfahrensschritt.
   • Argument aus dem Rechtsschutz
     Art. 38 II VwZVG gibt gegen die nach Art. 35 VwZVG angewendete Maßnahme die Rechtsbehelfe, die gegen Verwaltungsakte allgemein bestehen. Diese Regelung ergänzt den fehlenden anfechtbaren Akt — sie ersetzt aber nicht den fehlenden Titel.
2. Gegenauffassung: Art. 35 VwZVG trägt auch den Fall ohne Grundverwaltungsakt
   • Argument aus dem Zweck
     Wer eine Straftat verhüten oder eine drohende Gefahr abwehren muss, hat für einen Bescheid ebenso wenig Zeit wie für eine Androhung; die Norm liefe in ihrem dringlichsten Anwendungsfall leer.
   • Argument aus der Praxis
     In den Eilfällen fehlt regelmäßig auch der Adressat; ein Verwaltungsakt gegen einen Unbekannten ist nicht zu erlassen.
   • Argument aus dem Kostenrecht
     Ohne Grundverwaltungsakt fehlte die Grundlage für die Kostenerstattung nach Art. 32 S. 1 VwZVG, obwohl die Behörde für einen anderen tätig geworden ist.
3. Für die Arbeit
   Der ersten Auffassung folgen — sie ist die bayerische Linie und der Wortlaut ist eindeutig. Die Gegenauffassung erledigt sich zudem praktisch: Für den Fall ohne Grundverwaltungsakt stehen Art. 70 II PAG und die unmittelbare Ausführung nach Art. 9 PAG und Art. 7 III LStVG bereit; es gibt keine Lücke, die Art. 35 VwZVG füllen müsste (Feld 5.15). Wer die Frage in einer Arbeit erreicht, schreibt drei Sätze und zieht die Konsequenz: Fehlt der Grundverwaltungsakt und handelt keine Polizeidienststelle, ist die Maßnahme auf Art. 7 III LStVG zu stützen — oder sie ist rechtswidrig.