Der Streit. Eine Behörde kleidet eine Erklärung in die Form eines Bescheids — mit Tenor, Gründen und Rechtsbehelfsbelehrung —, obwohl die Merkmale des Art. 35 S. 1 BayVwVfG nicht vorliegen: Sie „bescheidet“ eine Bitte, die keiner Regelung zugänglich ist, oder sie regelt etwas, wozu ihr die Handlungsform des Verwaltungsakts nicht offensteht. Ist das ein Verwaltungsakt?
- Auffassung: Verwaltungsakt im Sinn des Art. 35 BayVwVfG.
- Argument: Die Behörde muss sich an der von ihr gewählten Handlungsform festhalten lassen. Wer den Rechtsschein eines Verwaltungsakts setzt, darf sich nicht darauf berufen, es sei in Wahrheit keiner gewesen.
- Argument: Vertrauensschutz des Bürgers. Er richtet sein Verhalten — insbesondere die Einhaltung der Rechtsbehelfsfrist — an der Form aus, die ihm die Behörde vorgibt.
- Gegenauffassung: kein Verwaltungsakt im Sinn des Art. 35 BayVwVfG, wohl aber im Sinn der
VwGO.
- Argument: Art. 35 BayVwVfG ist ein objektiv-materieller Begriff. Die Behörde entscheidet über ihr Handeln, nicht über dessen rechtliche Qualität; sonst könnte sie sich durch die Wahl der Form Befugnisse verschaffen.
- Argument: Der Rechtsschutz ist gleichwohl gesichert, weil der Adressat den Akt mit den gegen Verwaltungsakte gegebenen Rechtsbehelfen angreifen kann und die Aufhebung erreicht.
- Für die Arbeit: Der Streit lässt sich in aller Regel offenlassen. Unstreitig ist, dass der formelle Verwaltungsakt mit Widerspruch und Anfechtungsklage angreifbar ist und aufgehoben wird; für die Statthaftigkeit der Anfechtung genügt diese Feststellung. Zu entscheiden ist der Streit nur dort, wo an die Verwaltungsaktsqualität eine weitere Folge geknüpft wird — Bestandskraft, Vollstreckbarkeit nach Art. 19 Abs. 1 VwZVG, Bindungswirkung für ein Folgeverfahren. Dann ist der zweiten Auffassung zu folgen: Ein Akt, dem die Regelungswirkung fehlt, kann keinen Vollstreckungstitel tragen.
Für die Behörde ist die Lehre umgekehrt und einfach: Was keiner Regelung bedarf, wird nicht tenoriert. Ein „Bescheid“, der nur eine Rechtsauffassung mitteilt, schafft eine Angriffsfläche, ohne etwas zu bewirken.