Die Normerlassklage

Der Streit

Der Kläger will keine Norm beseitigen, sondern eine haben: die Gemeinde soll eine Satzung erlassen, ergänzen oder ändern. § 47 VwGO passt nicht — er regelt die Kontrolle bestehender Vorschriften und gibt dem Gericht die Befugnis, sie für unwirksam zu erklären, nicht die, ihren Erlass anzuordnen. Welche Klageart trägt, ist streitig.

1. § 47 VwGO analog?
   • Herrschende Meinung: nein
     Argument aus dem Wortlaut: § 47 Abs. 1 VwGO spricht von der Entscheidung „über die Gültigkeit“ einer Rechtsvorschrift und setzt damit deren Existenz voraus; § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO kennt als Entscheidung nur die Unwirksamkeitserklärung. Argument aus der Systematik: § 47 VwGO ist eine ausdrückliche Zuständigkeitszuweisung an das Oberverwaltungsgericht; ihre Ausdehnung nähme dem Kläger die erste Instanz.
   • Praktische Folge: Ein als Normenkontrollantrag gestellter Normerlassantrag ist unzulässig, und eine Umdeutung in eine Klage zum Verwaltungsgericht kommt schon wegen der abweichenden Zuständigkeit nicht in Betracht.
2. Allgemeine Leistungsklage
   • Argument: Der Erlass einer Norm ist ein Akt der Rechtsetzung, kein Verwaltungsakt; wer ein Handeln ohne Verwaltungsaktqualität begehrt, klagt auf Leistung.
   • Argument: Der Tenor kann die begehrte Regelung hinreichend bestimmt bezeichnen, wo der Normgeber kein Gestaltungsermessen mehr hat.
   • Einwand: Ein Leistungsurteil gegen den Normgeber greift in dessen Gestaltungsfreiheit ein und ist im Verhältnis zum Satzungsgeber ein erheblicher Eingriff in die Gewaltenteilung; wo Gestaltungsspielraum besteht, ließe sich allenfalls auf Bescheidung erkennen.
3. Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO
   • Argument: Das Gericht stellt fest, dass der Normgeber verpflichtet ist, tätig zu werden; es überlässt ihm das Wie. Das schont die Gestaltungsfreiheit und ist gegenüber einem Hoheitsträger ausreichend, weil dieser das Urteil beachten wird.
   • Argument: § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO steht nicht entgegen, wenn man die Leistungsklage für unstatthaft hält; hält man sie für statthaft, greift die Ausnahme für Klagen gegen Hoheitsträger.
   • Einwand: Der Kläger erhält keinen vollstreckbaren Titel.
4. Für die Arbeit: Den Antrag zunächst nach § 88 VwGO auslegen — ein „Normenkontrollantrag“ auf Erlass ist regelmäßig als Klage zum Verwaltungsgericht gemeint. Dann die Leistungsklage als statthaft ansehen und die Feststellungsklage als Auffangposition benennen; wo dem Normgeber Gestaltungsspielraum bleibt, ist das Klageziel auf die Verpflichtung zum Tätigwerden dem Grunde nach zu beschränken. Und in jedem Fall die schwierigere Frage nicht übergehen: die Klagebefugnis. Ein Anspruch auf Normerlass ist die Ausnahme; er setzt voraus, dass sich das Rechtsetzungsermessen aus höherrangigem Recht — regelmäßig Art. 3 Abs. 1 GG — auf null reduziert hat.