Der Streit
Der Vorbehalt des Gesetzes verlangt eine gesetzliche Grundlage — aber wofür genau, und wie dicht muss sie sein? Die Wesentlichkeitslehre gibt darauf eine Antwort, die in Bearbeitungen gern zitiert und selten angewandt wird: Der Gesetzgeber muss die wesentlichen Entscheidungen selbst treffen. Der Streit beginnt bei der Frage, was das heißt.
Der Ausgangspunkt
Die ältere Lehre vom Eingriffsvorbehalt band nur Eingriffe in Freiheit und Eigentum an ein Gesetz; alles andere konnte die Verwaltung regeln. Das erwies sich als zu eng: Auch Leistungen, Organisationsentscheidungen und Statusfragen können grundrechtsrelevant sein, ohne ein Eingriff zu sein.
- Herrschende Auffassung: Wesentlich ist, was für die Verwirklichung der Grundrechte wesentlich
ist.
- Der Gesetzgeber muss die grundlegenden normativen Entscheidungen selbst treffen; er darf sie nicht der Verwaltung überlassen. Je intensiver die Grundrechtsbetroffenheit, desto dichter muss die gesetzliche Regelung sein.
- Vier Kriterien werden herangezogen: Intensität der Grundrechtsbetroffenheit · Zahl der Betroffenen · Grad der öffentlichen Umstrittenheit der Frage · finanzielle Tragweite.
- Die Lehre wirkt in zwei Richtungen: als Parlamentsvorbehalt — die Frage muss vom Gesetzgeber, nicht von der Exekutive entschieden werden — und als Bestimmtheitsanforderung an das Gesetz selbst.
- Gegenauffassung: Rückkehr zu einem handhabbaren Eingriffsvorbehalt
- „Wesentlich“ sei keine Kategorie, sondern eine Chiffre; sie erlaube dem Gericht, nach Belieben mehr oder weniger Regelungsdichte zu verlangen, und mache das Ergebnis unvorhersehbar.
- Einwand: Der Eingriffsvorbehalt lässt Fälle ungeregelt, in denen die Grundrechtsrelevanz hoch, ein klassischer Eingriff aber nicht gegeben ist — etwa bei der Vergabe knapper Leistungen.
- Die Grenzen, die in der Klausur tragen — und die überzogene Anwendung
- Die Lehre verlangt nicht, dass der Gesetzgeber alles regelt. Untergesetzliche Regelungen sind zulässig, soweit die wesentlichen Entscheidungen im Gesetz stehen.
- Sie verlangt nicht, dass jede belastende Maßnahme in einem förmlichen Gesetz steht: Rechtsverordnung und Satzung genügen, wenn sie auf einer hinreichenden Ermächtigung beruhen — bei der Satzung tritt die demokratische Legitimation des Gemeinderats hinzu.
- Sie verlangt nicht, dass die Leistungsverwaltung stets ein Gesetz hat: Für Subventionen genügt nach ständiger Praxis der Haushaltsplan mit den haushaltsrechtlichen Vorschriften, solange keine erhebliche Grundrechtsrelevanz hinzutritt. An dieser Stelle setzt das Zuwendungsrecht an — Feld 6.
- Sie greift dagegen immer dort, wo die Verwaltung sich ihre Ermächtigung selbst schafft: Eine Verwaltungsvorschrift ist nie eine taugliche Eingriffsgrundlage, Ö8-1.10.
- Für die Arbeit
Ein Satz zur Lehre, zwei zur Anwendung anhand der vier Kriterien, einer zum Ergebnis. Wer eine halbe Seite über die Entwicklung der Lehre schreibt, hat die Aufgabe verfehlt; wer „nach der Wesentlichkeitstheorie ist eine gesetzliche Regelung erforderlich“ schreibt, ohne ein Kriterium zu nennen, ebenso.