Der Maßstab
Geeignet ist eine Maßnahme, wenn mit ihrer Hilfe der verfolgte Zweck gefördert werden kann. Nicht verlangt ist, dass er erreicht wird; nicht verlangt ist das mildeste oder das wirksamste Mittel; nicht verlangt ist die vollständige Zielerreichung in jedem Einzelfall.
Verlangt: ein bereits bestimmter legitimer Zweck · eine Maßnahme, die zu seiner Erreichung beitragen kann · und, bei einer Norm, eine vertretbare Prognose des Normgebers.
Die Stufe scheitert fast nie und bekommt deshalb nur einen Satz. Drei Konstellationen, in denen sie doch Bedeutung hat, sind zu kennen. Erstens die untaugliche Maßnahme — sie kann den Zweck aus tatsächlichen Gründen überhaupt nicht fördern, etwa weil sie den falschen Adressaten trifft. Zweitens die Prognose, die auf nichts beruht: Bei einer Norm genügt eine vertretbare Einschätzung, aber sie muss auf einer Tatsachengrundlage stehen; wo der Normgeber gar nichts ermittelt hat, ist auch die Vertretbarkeit nicht belegbar. Drittens die Maßnahme, die den Zweck verfehlt, weil sie ihn überschießend verfolgt: Sie ist dann nicht ungeeignet, sondern unangemessen; die Stufen sind auseinanderzuhalten.
Zwei Formulierungen sind zu vermeiden. „Die Maßnahme ist geeignet, weil sie den Zweck erreicht“ setzt den Maßstab zu hoch und schadet in der nächsten Stufe, weil jedes mildere Mittel dann als weniger wirksam erscheint. Und „die Maßnahme ist geeignet, weil sie verhältnismäßig ist“ ist zirkulär. Richtig ist: „Die Untersagung ist geeignet, die von der Anlage ausgehende Gefahr zu verringern, weil sie den Betrieb beendet, von dem die Emissionen ausgehen.“
In den bayerischen Vorschriften ist die Geeignetheit vorausgesetzt, nicht geregelt: Art. 4 I PAG und Art. 8 I LStVG sprechen von „mehreren möglichen und geeigneten Maßnahmen“ und ordnen erst für diese die Wahl der mildesten an. Wer Art. 4 I PAG für die Geeignetheit zitiert, zitiert eine Vorschrift, die von ihr nur ausgeht.