„Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.“
Verlangt: ein Handeln der vollziehenden Gewalt · das im Widerspruch zu einer geltenden Rechtsnorm steht. Mehr steht nicht darin.
Der Absatz enthält den Vorrang des Gesetzes: Die Verwaltung darf nicht gegen geltendes Recht verstoßen. Den Vorbehalt des Gesetzes — dass sie für bestimmtes Handeln eine gesetzliche Grundlage braucht — enthält er nicht ausdrücklich; der Vorbehalt wird aus dem Rechtsstaatsprinzip, dem Demokratieprinzip und den Grundrechten abgeleitet, die den Eingriff an ein Gesetz binden. In der Arbeit werden beide auseinandergehalten:
| Vorrang des Gesetzes | Vorbehalt des Gesetzes | |
|---|---|---|
| Aussage | Kein Handeln gegen das Gesetz | Kein Handeln ohne Gesetz |
| Reichweite | jedes Verwaltungshandeln, auch begünstigendes, auch schlicht hoheitliches | nur eingreifendes und im Übrigen wesentliches Handeln |
| Prüfungsort | überall — die Rechtmäßigkeitsprüfung ist seine Anwendung | ganz am Anfang: Gibt es überhaupt eine Ermächtigungsgrundlage? |
| Folge des Verstoßes | Rechtswidrigkeit | Rechtswidrigkeit ohne Sachprüfung — die Maßnahme scheitert, bevor sie geprüft wird |
Für Bayern kommt ein zweiter Wortlaut hinzu, und er ist deutlicher als das Grundgesetz: Art. 70 I BV — „Die für alle verbindlichen Gebote und Verbote bedürfen der Gesetzesform.“ Das ist der Vorbehalt des Gesetzes im Wortlaut, und Art. 70 III BV verbietet dem Landtag, das Recht der Gesetzgebung zu übertragen. Das Rechtsstaatsprinzip des Landes steht in Art. 3 I 1 BV.
Die praktische Bedeutung liegt in einem einzigen Satz, mit dem viele Aufgaben beginnen: Welche Ermächtigungsgrundlage stützt die Maßnahme? Findet sich keine, ist die Prüfung nach zwei Sätzen zu Ende. Das ist ein vollständiges Ergebnis, kein Versäumnis. Wer stattdessen eine Verhältnismäßigkeitsprüfung schreibt, prüft eine Maßnahme, für die es nichts zu prüfen gibt.