Selbstbindung der Verwaltung durch Richtlinie (Art. 3 GG)

Öffentliches Recht I · Verwaltungsverfahren und Verwaltungsakt · Übungsfall aus ALEX – Tutor · 6 Aussagen zu beurteilen

Der Sachverhalt

Die Gemeinde vergibt Sondernutzungserlaubnisse für Freischankflächen nach einer Richtlinie, die der Gemeinderat am 9. Oktober 2023 beschlossen hat; Nummer 5 lässt höchstens 20 Quadratmeter zu. Seit dem Frühjahr 2024 hat die Gemeinde in vier Fällen 30 Quadratmeter zugelassen. Den Antrag des G über 28 Quadratmeter lehnt sie ab: Die Richtlinie sei für die Verwaltung bindend, für Abweichungen sei kein Raum.

Aussage 1 von 6 · Richtig oder falsch?
Die Richtlinie bindet die Gemeinde gegenüber G nicht; ihre Außenwirkung entsteht über eine ganz andere Norm.
Die Aussage trifft zu.
Maßstab — Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften sind Innenrecht. Sie binden im Verhältnis zum Bürger nicht unmittelbar; ein Verstoß gegen sie ist für sich genommen kein Rechtsverstoß. Die Bindung entsteht mittelbar über Art. 3 Abs. 1 GG — in Bayern daneben über Art. 118 Abs. 1 S. 1 BV — und die tatsächlich geübte Praxis.

Subsumtion — Der Gemeinderatsbeschluss ist keine Satzung und kein Gesetz; er ordnet an, wie die Verwaltung ihr Ermessen aus Art. 18 Abs. 1 S. 1 BayStrWG ausüben soll. Gegenüber G wirkt er erst, sobald die Gemeinde ihn tatsächlich befolgt hat; daran fehlt es hier in vier Fällen.
Aussage 2 von 6 · Richtig oder falsch?
Maßgeblich bleibt der Text der Richtlinie; die vier abweichenden Zulassungen sind unbeachtlich, weil sie ihr gerade nicht entsprachen.
Die Aussage trifft nicht zu.
Das ist die Umkehrung des Maßstabs, und sie ist der häufigste Fehler des Feldes. Verglichen wird nicht mit dem Text, sondern mit der Praxis; die Richtlinie ist nur die Ankündigung, wie sie aussehen soll. Vier Zulassungen über 30 Quadratmeter seit dem Frühjahr 2024 sind die Praxis, und an ihr ist die Ablehnung des G zu messen. Ob eine Entscheidung im Widerspruch zu Vorschriften steht, die keine Ermessenspraxis bewirkt haben, ist demgegenüber ohne Bedeutung.
Aussage 3 von 6 · Richtig oder falsch?
Der Satz, die Richtlinie sei bindend, ist über den Gleichheitsverstoß hinaus ein zweiter, eigenständiger Ermessensfehler.
Die Aussage trifft zu.
Er ist eine Ermessensunterschreitung. Die Gemeinde hält sich für gebunden, wo sie wählen darf, und prüft den Einzelfall deshalb nicht; sie macht aus der Selbstbindung eine Gesetzesbindung. Das ist etwas anderes als die Abweichung von der Praxis, die als Ermessensfehlgebrauch unter § 114 S. 1 Alt. 2 VwGO fällt. Beide Fehler stehen nebeneinander und werden getrennt geschrieben — der eine betrifft das Ob der Abwägung, der andere ihren Inhalt.
Aussage 4 von 6 · Richtig oder falsch?
Weil die Praxis die Gemeinde über Art. 3 Abs. 1 GG bindet, darf sie zum Text ihrer Richtlinie nicht mehr zurückkehren.
Die Aussage trifft nicht zu.
Maßstab — Die Selbstbindung friert nichts ein. Die Behörde darf ihre Praxis für die Zukunft umstellen, wenn sie es einheitlich und aus sachlichen Gründen tut; Art. 3 Abs. 1 GG verlangt Gleichbehandlung, nicht Unbeweglichkeit.

Subsumtion — Die Gemeinde kann also zu den 20 Quadratmetern zurück, aber nicht im Bescheid des G allein. Sie muss die Umstellung beschließen, sie auf alle künftigen Anträge anwenden und den sachlichen Grund im Bescheid nennen, etwa die Gehwegbreite. Wer nur einen Antrag anders behandelt, hat nicht umgestellt, sondern ausgesondert.

VERTIEFUNG — Die Gegenrichtung ist die zweite Stufe der Prüfung: Ist die Praxis selbst rechtswidrig, bindet sie nicht — eine Gleichheit im Unrecht gibt es nicht. Hätte die Gemeinde die vier Flächen unter Verstoß gegen zwingende Vorgaben des Straßenrechts zugelassen, könnte G aus Art. 3 Abs. 1 GG nichts herleiten. Die Frage ist deshalb stets zu stellen, bevor man aus der Praxis argumentiert.
Aussage 5 von 6 · Richtig oder falsch?
Wäre die Richtlinie ganz neu und noch nie angewandt worden, gäbe es mangels Praxis keine Selbstbindung.
Die Aussage trifft nicht zu.
Dafür ist die antizipierte Verwaltungspraxis da. Ist die Richtlinie erkennbar dazu bestimmt, ab sofort einheitlich angewandt zu werden, bindet schon die Ankündigung; Anhaltspunkte liefern die Bekanntmachung und Erklärungen der Behörde über die künftige Handhabung. Der Grund ist derselbe wie bei der geübten Praxis: Wer sich festlegt, muss sich messen lassen. Im Bescheid tritt an die Stelle des Praxiszeitraums dann der Satz, dass ab dem Stichtag alle Anträge so behandelt werden.
Aussage 6 von 6 · Richtig oder falsch?
Der Absatz, der die Richtlinie in den Bescheid holt, muss drei Aussagen enthalten — und die erste betrifft gar nicht die Richtlinie.
Die Aussage trifft zu.
Maßstab — Erstens, dass die Norm überhaupt Ermessen eröffnet; zweitens, dass die Behörde es nach Maßgabe einer ständigen Praxis ausübt, und seit wann; drittens, dass der Einzelfall geprüft ist. Fehlt eines, entsteht der Eindruck der Bindung.

Subsumtion — Bescheidabsatz — „Die Entscheidung über die Sondernutzungserlaubnis steht nach Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG im Ermessen der Gemeinde. Die Gemeinde übt es nach Maßgabe ihrer Richtlinie vom 9. Oktober 2023 aus. Diese bindet nicht unmittelbar; über Art. 3 Abs. 1 GG ist die Gemeinde an die auf ihrer Grundlage geübte Praxis gebunden; seit Frühjahr 2024 sind vier Flächen mit 30 Quadratmetern zugelassen worden. Der Antrag über 28 Quadratmeter hält sich in diesem Rahmen.“

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