Die Gefahrenstufen prüfst du in einer festen Folge. Zuerst kommt ein Spezialgesetz, dann eine Standardbefugnis der Art. 12 bis 65 PAG, dann die Generalklausel des Art. 11 I und II PAG mit der konkreten Gefahr. Erst danach kommt Art. 11a PAG mit der drohenden Gefahr an die Reihe. Art. 11a I PAG ordnet das im Wortlaut an: Die Vorschrift gilt, wenn die Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 1 und 2 nicht vorliegen, und sie gilt nicht, soweit die Art. 12 bis 65 die Befugnisse besonders regeln.
Dieselbe Reihenfolge gilt innerhalb einer Standardbefugnis, die beide Stufen nennt. Art. 16 I 1 PAG führt in Nr. 1 die Gefahr und in Nr. 2 die drohende Gefahr. Du prüfst Nr. 1 zuerst und kommst nur zu Nr. 2, wenn die konkrete Gefahr zu verneinen ist.
Was geschieht, wenn der Beamte die Reihenfolge verfehlt hat? Die Rechtmäßigkeit hängt nicht davon ab, welche Norm er genannt hat. Das Gericht prüft die Maßnahme am Maßstab jeder Rechtsgrundlage, die in Betracht kommt. Hat der Beamte Art. 11a PAG genannt, obwohl eine konkrete Gefahr vorlag, ist Art. 11a PAG nicht erfüllt, weil Art. 11 PAG vorliegt. Die Maßnahme ist dennoch rechtmäßig, wenn Art. 11 I PAG sie trägt und der Austausch der Rechtsgrundlage ihr Wesen und ihre Rechtsfolge nicht verändert.
Umgekehrt hilft die richtige Reihenfolge nicht über eine fehlende Schwelle hinweg. Wer Art. 11 I PAG nennt und nur eine drohende Gefahr belegen kann, hat die Voraussetzungen der Generalklausel nicht erfüllt. In der Klausur prüfst du deshalb beide Stufen und sagst am Ende, welche trägt.
Eine polizeiliche Maßnahme hat drei Ebenen, und die Perspektive ist auf jeder anders zu fassen.
Die Primärebene ist die Maßnahme selbst, etwa die Anordnung oder das Betreten. Hier prüfst du die Gefahr ex ante, aus der Sicht eines verständigen Amtswalters im Zeitpunkt des Einschreitens.
Die Sekundärebene ist die Durchsetzung mit Zwang nach Art. 70 ff. PAG. Sie setzt eine wirksame und vollziehbare Anordnung voraus. Die Gefahrenprognose der ersten Ebene wird dort nicht neu gestellt.
Die Tertiärebene betrifft Kosten und Entschädigung. Die Gefahrenprognose bleibt ex ante. Zusätzlich fragst du, wer die Gefahr oder den Anschein verursacht hat und welcher Schaden am Ende tatsächlich entstanden ist. Das sind Tatsachen, die erst später feststehen.
Ein Passant ruft die Polizei, aus einem Keller dringe Rauch. Die Beamten brechen die Kellertür auf und entdecken eine Nebelmaschine, die ein Hobbyfilmer vergessen hat.
Primärebene: Die Beamten sahen Rauch und hörten einen Rauchmelder. Nach den damals bekannten Tatsachen war ein Brand mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten. Es lag eine Anscheinsgefahr und damit eine Gefahr im Rechtssinn vor. Art. 23 I 1 Nr. 3 PAG trug das Betreten. Die Maßnahme war rechtmäßig.
Sekundärebene: Das Aufbrechen war Verwaltungszwang ohne vorausgehenden Verwaltungsakt nach Art. 70 II PAG.
Tertiärebene: Ob der Hobbyfilmer Kosten tragen muss, hängt davon ab, ob er den Anschein zurechenbar gesetzt hat. Die Rechtmäßigkeit des Einsatzes entscheidet das nicht.