Ö8-25 · Richtlinie: Umsetzungspflicht, richtlinienkonforme Auslegung und Wortlautgrenze — Streitfall

Ein weiterer Fall derselben Gemeinde: Für die Erlaubnis zur Aufstellung von Warenständen gilt eine gemeindliche Sondernutzungssatzung, deren § 4 Abs. 1 lautet: „Die Erlaubnis wird für höchstens zwei Jahre erteilt.“ Eine Richtlinie verlangt seit dem Ablauf ihrer Umsetzungsfrist, dass Erlaubnisse für gewerbliche Nutzungen öffentlicher Flächen „für einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren“ zu erteilen sind. Die Gemeinde erteilt Doris Wallerstein die Erlaubnis für zwei Jahre; Wallerstein meint, § 4 Abs. 1 sei richtlinienkonform als „mindestens fünf Jahre“ zu lesen.

Lässt sich die Vorschrift so auslegen — und was gilt, wenn nicht?

Lösung

Nein; die Auslegung endet am Wortlaut, und deshalb ist die unmittelbare Wirkung zu prüfen.

Die erste Auffassung dehnt die richtlinienkonforme Auslegung weit. Sie sei ein Gebot des Unionsrechts und gehe jeder anderen Auslegungsmethode vor; wo das nationale Recht dem Ziel entgegenstehe, sei es „unionsrechtskonform fortzubilden“. Andernfalls hänge die Wirksamkeit des Unionsrechts vom Zufall der nationalen Formulierung ab.
Die zweite Auffassung, der zu folgen ist, hält an der Wortlautgrenze fest. „Höchstens zwei Jahre“ lässt sich nicht als „mindestens fünf Jahre“ lesen; das ist keine Auslegung mehr, sondern ihr Gegenteil. Eine Auslegung contra legem verlangt auch der Gerichtshof nicht — sie verlagerte die Rechtsetzung auf die Verwaltung und nähme dem Bürger die Verlässlichkeit des veröffentlichten Textes.
Der Übergangssatz gehört wörtlich in die Arbeit: „Der Wortlaut des § 4 Abs. 1 der Satzung lässt eine richtlinienkonforme Lesart nicht zu. Zu prüfen ist deshalb, ob die Richtlinienbestimmung unmittelbar wirkt.“
Erst jetzt beginnt das Schema der unmittelbaren Wirkung — Fristablauf, fehlende oder fehlerhafte Umsetzung, Unbedingtheit, hinreichende Bestimmtheit, Begünstigung des Einzelnen. „Mindestens fünf Jahre“ ist eine Zahl und damit bestimmt; ob die Bestimmung unbedingt ist, entscheidet sich daran, ob die Richtlinie dem Mitgliedstaat Ausnahmen offenlässt.
Zwei Wege bleiben, wenn auch das scheitert. Der Betroffene kann die Aufhebung der Befristung nicht erreichen; ihm bleibt der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch gegen den säumigen Mitgliedstaat, und der Gemeinde bleibt die Pflicht, ihre Satzung zu ändern. Kein Weg führt dazu, dass das Gericht die Satzung umschreibt.
Für die Arbeit gilt die Reihenfolge, nicht die Meinung. Wer zuerst die unmittelbare Wirkung prüft und die Auslegung nachschiebt, hat den Aufbau verfehlt, auch wenn das Ergebnis stimmt — und wer die Wortlautgrenze nur behauptet, ohne den nationalen Text zu zitieren, hat sie nicht bearbeitet.

💡 Häufiger Fehler · Praxistipp

Der häufigste Fehler ist die falsche Verbindung: „Die Umsetzungspflicht folgt aus Art. 288 UAbs. 3 AEUV in Verbindung mit Art. 10 AEUV.“ Art. 10 AEUV ist die Querschnittsklausel zur Diskriminierungsbekämpfung; die Umsetzungspflicht folgt aus Art. 4 III EUV, und zwar aus dessen UAbs. 2. Der zweite Fehler ist die verkehrte Reihenfolge: Zuerst wird das nationale Recht ausgelegt, und nur wenn das scheitert, wird die unmittelbare Wirkung geprüft; wer umgekehrt vorgeht, prüft Voraussetzungen, auf die es nicht ankommt, und übersieht dabei regelmäßig, dass die richtlinienkonforme Auslegung auch dort trägt, wo die unmittelbare Wirkung versagt. Der dritte Fehler ist der ungelesene Richtlinientext: Ob eine Öffnungsklausel strengere nationale Regeln erlaubt, steht in der Richtlinie selbst und nirgends sonst. Der Handgriff: Lesen Sie in einer mitgelieferten Richtlinie zuerst die Schlussartikel — Umsetzungsfrist, Öffnungsklausel, Adressaten. Diese drei Angaben entscheiden mehr Fälle als der Sachartikel, auf den der Bearbeiter zuerst schaut.

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