Ö8-20 · Prüfungs- und Verwerfungskompetenz der Verwaltung bei Zweifeln an der Wirksamkeit einer Verordnung
Die Gemeinde Oberammergau (Landkreis Garmisch-Partenkirchen, Oberbayern) hat für den Sebastianimarkt eine Verordnung nach Art. 23 I 1 LStVG erlassen; § 4 lautet: „Das Mitführen von Tieren ist auf dem gesamten Marktgelände untersagt.“ Sachbearbeiter Ludwig Penzkofer soll gegenüber Verena Stollreither anordnen, ihren Blindenführhund vom Gelände zu entfernen. Er hält § 4 für unwirksam: Die Verordnung wurde vom ersten Bürgermeister allein erlassen, obwohl kein Dringlichkeitsfall vorlag, und ein ausnahmsloses Tierverbot sei von den Schutzgütern des Art. 23 I 1 LStVG nicht getragen.
Darf er § 4 unangewandt lassen — und was schreibt er in den Vermerk und in den Bescheid?
Lösung
Er darf nicht verwerfen. Er hat vier andere Wege, und drei davon lösen den Fall.
- Die Prüfungskompetenz hat jede Behörde, die Verwerfungskompetenz keine. Wer eine Norm anwenden soll, muss wissen, ob sie gilt, und darf sie dazu am höherrangigen Recht messen; die Folgerung daraus zieht aber nicht er. Drei Gründe tragen das: die Gewaltenteilung — die Normkontrolle ist den Gerichten zugewiesen; die Rechtssicherheit — der Bürger erlebte je nach Sachbearbeiter Anderes; und die Weisungsgebundenheit — die Behörde kann sich nicht auf die richterliche Unabhängigkeit berufen.
- Der erste Fehler ist echt und nicht behebbar. Art. 42 I 1 LStVG: Verordnungen der Gemeinden „werden vom Gemeinderat … erlassen“; nach Abs. 1 S. 2 ist der Erlass Angelegenheit des übertragenen Wirkungskreises. Der erste Bürgermeister darf nur nach Art. 42 II 1 LStVG eine dringliche Verordnung erlassen. Lag kein Dringlichkeitsfall vor, ist die Verordnung insgesamt unwirksam. Dagegen hilft keine Auslegung.
- Der zweite Einwand erledigt sich durch Auslegung. Die Schutzgüter des Art. 23 I 1 LStVG sind abschließend; ein Verbot, das auch Assistenzhunde erfasst, geht darüber hinaus. Eine höherrangig konforme Auslegung ist der Behörde immer erlaubt, und sie ist der praktikable Weg: § 4 erfasst Blindenführhunde nicht. Damit ist der Fall gelöst, ohne dass die Kompetenzfrage gestellt werden müsste.
- Der dritte Weg ist das Ermessen. Art. 23 I 1 LStVG stellt Anordnungen für den Einzelfall in das Ermessen der Gemeinde („können“); dort dürfen Bedenken gegen die Norm eingestellt und von der Anordnung abgesehen werden. Das verwirft nichts. In den Bescheid kommt von alledem nichts — er beruht auf der Norm oder ergeht nicht.
- In den Vermerk kommt alles in drei Zeilen: „Eine Befugnis, § 4 unangewendet zu lassen, steht der Gemeindeverwaltung nicht zu; die Verwerfung untergesetzlicher Normen ist den Gerichten vorbehalten. Es wird vorgeschlagen, dem Gemeinderat die Aufhebung der Verordnung vorzulegen und bis dahin von Anordnungen abzusehen.“