Skript

01 · Lernpfad & Architektur — von der Aufgabe zum wirksamen Beschluss

Überblick

Zielgruppe: Referendarin oder Referendar vor oder in der Verwaltungsstation. Maßstab: die vier Examensklausuren dieses Bandes.

Keine Sorge — dieses erste Kapitel ist nur die Landkarte. Du musst hier noch nichts können. Es zeigt, wie der Band gebaut ist und in welcher Reihenfolge du am besten lernst. Blättere jederzeit hierher zurück.

Der Band in einem Bild

Drei Schichten bauen aufeinander auf — Wissen → Übung → Klausur:

  • Wissen 150 Module erklären jeden Baustein von null — bei den Normsätzen mit dem Wortlaut als Merke-Kasten, bei den Schemata mit der nummerierten Prüfungsfolge, bei den Weichen mit der Stelle, an der die Prüfung abbiegt, bei den Mustern mit dem Textbaustein im Wortlaut, und jede der 140 Einheiten mit einem Quick-Check am Ende.
  • Übung 135 Mikrofälle in drei Stufen: Grundfall, Variante, Streitfall — 45 Themen, jedes in allen dreien.
  • Klausur Vier vollständige Examensklausuren mit Musterlösung, je fünf Stunden, jede mit einem anderen Produkt: ein Beanstandungsbescheid nach Art. 112 GO nebst Vermerk, ein Anwaltsschriftsatz im Verfahren nach § 123 VwGO nebst Mandantenschreiben, eine Klageerwiderung im Kommunalverfassungsstreit nebst Stellungnahme an die Rechtsaufsichtsbehörde und ein Vermerk mit Beschlussvorschlag und Satzungsentwurf.

Die Besonderheit dieses Bandes: Er fängt mit zwei Landkarten an. Die erste, Von der Aufgabe zum wirksamen Beschluss, geht die Kette durch, die jeder kommunale Beschluss durchlaufen muss — Aufgabe, Wirkungskreis, Organ, Einberufung und Ladung, Bekanntmachung der Sitzung, Beschlussfähigkeit, Öffentlichkeit, Mitwirkungsverbot und Abstimmung, bei Satzungen dazu Ausfertigung und Bekanntmachung — und sagt bei jedem Schritt, was die Verletzung kostet und ob sie sich heilen lässt. Die zweite, Wer klagt wogegen, in welcher Klageart, führt die Prozesslagen des Kommunalrechts auf und fragt bei jeder: Welche Klageart ist statthaft, wer ist beteiligtenfähig, woraus folgt die Befugnis, wer ist der richtige Gegner, und gibt es ein Vorverfahren? Wer die Landkarten überspringt, ficht einen Innenrechtsakt an, der kein Verwaltungsakt ist.

Und noch etwas ist anders als im ersten Examen: Was du hier lernst, endet in einem Text, der so in der Akte stehen könnte — ein Beanstandungsbescheid, ein Beschlussvorschlag, eine Klageerwiderung im Organstreit, ein Satzungsentwurf. Deck ihn ab und schreib ihn aus dem Kopf auf; das ist die Übung.

Vertiefung

Der empfohlene Lernpfad

Es ist ein Wegweiser zum Zurückblättern und kein Pensum, das du jetzt verstehen musst. Die Tagesangaben sind aus dem Umfang gerechnet: Rund zwanzig Lerntage, verteilt nach dem Anteil, den ein Feld am Lehrtext des Bandes hat.

  • Schritt 1 — Die beiden Landkarten (≈ ½ Tag) Feld 0: von der Aufgabe zum wirksamen Beschluss, mit Fehlerfolge und Heilbarkeit an jedem Schritt, und wer wogegen in welcher Klageart klagt, mit Beteiligtenfähigkeit, Befugnis, richtigem Gegner und Vorverfahren. Einmal lesen, nicht durcharbeiten; du kommst nach jedem Feld hierher zurück.
  • Schritt 2 — Wirkungskreis, Aufbau und Vermögen (≈ 2 Tage) Feld 1: die Garantie der Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV in ihren drei Schichten, Art. 6, 7 und 8 GO, der eigene oder übertragene Wirkungskreis, Art. 57 und 58 GO und der Standort der Sicherheitsbehörde, Art. 109 GO mit Rechtsaufsicht oder Fachaufsicht, wer beaufsichtigt und wer über den Widerspruch entscheidet, Landkreis, Bezirk und Gemeinde, das Landratsamt als Staatsbehörde oder Kreisbehörde, das KommZG mit der Frage, welche Form der Zusammenarbeit trägt, der Zweckverband mit Ladung, Beschluss und der weisungswidrigen Stimme, Art. 75 GO mit dem Beschlussvorschlag zur Grundstücksveräußerung und Art. 87 GO mit der wirtschaftlichen Betätigung, dem Konkurrenten und dem KAG.
  • Schritt 3 — Der Geschäftsgang des Gemeinderats (≈ 3½ Tage) Feld 2: Art. 29 und 30 GO mit Hauptorganen und Allzuständigkeit, Gemeinderat, beschließender Ausschuss oder erster Bürgermeister, die laufende Angelegenheit nach Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO, Übertragung, Rückholverbot und Dringlichkeit nach Art. 37 Abs. 2 und 3 GO, die Frage, ob die fehlende Organkompetenz nach außen durchschlägt (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GO), die Ausschüsse nach Art. 32 GO und der Ausschussbeschluss mit Nachprüfung oder Wartefrist, Art. 45 und 46 GO, der Kreis der Ladungsadressaten, die Einladung im Wortlaut, die Tagesordnung, die drei Voraussetzungen der Beschlussfähigkeit nach Art. 47 Abs. 2 GO, der Ladungsmangel, die zweite Ladung nach Art. 47 Abs. 3 GO, die Zuschaltung nach Art. 47a GO, Teilnahmepflicht und Enthaltungsverbot nach Art. 48 GO, die Mehrheit der Abstimmenden nach Art. 51 Abs. 1 GO mit ihren vier Bezugsgrößen, die Wahl nach Art. 51 Abs. 3 GO, Bekanntmachung, Raum und Übertragung nach Art. 52 Abs. 1 und 4 GO, öffentlich oder nichtöffentlich nach Art. 52 Abs. 2 GO und was der Verstoß für den Beschluss bedeutet, Ordnung und Hausrecht nach Art. 53 GO und die Fehlerfolgentafel des Geschäftsgangs mit Art. 54 GO.
  • Schritt 4 — Die persönliche Beteiligung (≈ 2 Tage) Feld 3: Art. 49 GO mit seinen vier Absätzen, der unmittelbare Vor- oder Nachteil nach Absatz 1 Satz 1 und wie die Unmittelbarkeit geprüft wird, Individual- oder Gruppeninteresse, der Angehörige nach Art. 20 Abs. 5 BayVwVfG, die vertretene Person und die Gemeinde selbst, das Gutachten nach Absatz 1 Satz 2, die beiden Ausnahmen des Absatzes 2, die Zweifelsentscheidung des Absatzes 3, ob der Beteiligte den Sitzungssaal verlassen muss, der Sitzungsvermerk im Wortlaut, die Kausalitätsschranke des Absatzes 4 und ihre Rechnung, die Parallelnormen Art. 21 BayVwVfG, Art. 43 LKrO und Art. 40 BezO, der Bauleitplan und die Grenze der §§ 214, 215 BauGB und was gilt, wenn zu viele ausgeschlossen sind.
  • Schritt 5 — Der Kommunalverfassungsstreit (≈ 2½ Tage) Feld 4: Innenrecht oder Außenrecht, Art. 35 Satz 1 BayVwVfG und die Außenwirkung, § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Zulässigkeit von oben nach unten, die Beteiligtenfähigkeit von Organ und Organteil nach § 61 VwGO und des einzelnen Mitglieds nach Nummer 1 oder Nummer 2, die Klageart des Organstreits, kassatorische Leistungsklage oder Feststellungsklage mit dem Schema der Feststellungsklage, das wehrfähige Organrecht nach § 42 Abs. 2 VwGO analog und der bloße Reflex, Akteneinsicht und Information des Mitglieds nach Art. 54 Abs. 3 Satz 1 GO, der richtige Beklagte, der Klageantrag in drei Varianten, die Fraktion, der Fraktionsausschluss und seine Kontrolldichte, Art. 53 GO und der Ausschluss aus der Sitzung, der Eilrechtsschutz nach § 123 VwGO mit dem Antrag im Wortlaut sowie Kosten, Streitwert und Vollstreckung im Innenrechtsstreit.
  • Schritt 6 — Gemeindliche Rechtsetzung (≈ 2½ Tage) Feld 5: Art. 23 GO in drei Sätzen, Satzung oder Verordnung, Art. 24 GO mit Aufzählung, Bewehrung und Kirchenausnahme, die Wirksamkeit einer Satzung von oben nach unten, Art. 26 GO mit Inkrafttreten, Ausfertigung und Bekanntmachung, die Umkehrung von Ausfertigung und Bekanntmachung, der Vermerk im Wortlaut, die Genehmigungsvorbehalte nach Art. 117 GO, die gemeindliche Verordnung nach Art. 42 ff. LStVG, Nichtigkeit, Teilnichtigkeit und Funktionslosigkeit, Heilung durch Neubekanntmachung und ergänzendes Verfahren, landesrechtlicher oder bundesrechtlicher Fehler, die Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO mit Art. 4 AGVwGO und der doppelten Verengung des Satzes 2, ihr Schema, prinzipal oder inzident, was aus der Unwirksamkeit für den angegriffenen Bescheid folgt und die Inzidentprüfung einer Satzung im Wortlaut.
  • Schritt 7 — Bürgerbegehren, Bürgerentscheid, Bürgerbeteiligung (≈ 3 Tage) Feld 6: Art. 18 GO mit der Bürgerversammlung, Art. 18b GO mit dem Bürgerantrag, Bürgerversammlung, Bürgerantrag oder Bürgerbegehren, Art. 18a Abs. 1 GO und der eigene Wirkungskreis, die fünf Ausschlusstatbestände des Absatzes 3, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens von oben nach unten, die Fragestellung nach Absatz 4 Satz 1, die Begründung und die Kostenfrage, Unterschriften und Eintragungsquorum nach den Absätzen 5 und 6, der Vermerk zur Zulässigkeitsprüfung, Monatsfrist und Klage ohne Vorverfahren nach Absatz 8, die Klage der Vertretungsberechtigten, die Sperrwirkung des Absatzes 9 und der ungeschriebene Sicherungsanspruch, der Antrag nach § 123 VwGO mit dem Schriftsatz im Wortlaut, der Bürgerentscheid mit Quorum, Stichentscheid und Bindung, das Paritätsgebot und die amtlichen Äußerungen nach Absatz 15 Satz 1, Ratsbegehren und konkurrierendes Bürgerbegehren, die Übernahme durch den Gemeinderat nach Absatz 14 und Art. 12a LKrO.
  • Schritt 8 — Öffentliche Einrichtungen und Abgaben (≈ 2 Tage) Feld 7: Art. 21 Abs. 1 GO und wer die öffentliche Einrichtung benutzen darf, Art. 21 Abs. 1a GO und der Ausschluss bei zu erwartenden Inhalten, der Zulassungsanspruch, Widmung und ihre Erweiterung, Art. 21 GO, § 5 PartG oder § 70 GewO als Anspruchsgrundlage, die Zwei-Stufen-Theorie bei der privatrechtlich betriebenen Einrichtung, Eigenbetrieb, Kommunalunternehmen und Privatrechtsform, der Anschluss- und Benutzungszwang nach Art. 24 Abs. 1 Nr. 2 GO im Wortlaut und bis zum Vollzugsbescheid, die Abgabesatzung nach Art. 2 KAG mit ihren sechs Mussinhalten, die Rechtmäßigkeit einer Benutzungsgebühr und die Benutzungs- und Gebührensatzung im Wortlaut.
  • Schritt 9 — Die Kommunalaufsicht (≈ 2–2½ Tage) Feld 8: Art. 108 GO und wozu die Aufsicht da ist, Art. 109 GO mit Inhalt und Grenzen, Rechtsaufsicht oder Fachaufsicht, Art. 110 GO und die Frage, welche Behörde in welcher Eigenschaft handelt, die Stufenfolge der Aufsichtsmittel, Art. 112 GO mit dem Beanstandungsrecht in zwei Sätzen, die Rechtmäßigkeit der Beanstandung, Satz 1 oder Satz 2, der Tenor des Aufsichtsbescheids im Wortlaut, Art. 113 GO mit der Ersatzvornahme und ihrer Rechtmäßigkeit, Art. 114 GO mit Beauftragtem, Ersatzvornahme oder Auflösung, Art. 59 Abs. 2 GO, die Ermessensbegründung der Aufsichtsbehörde, der Rechtsschutz der Gemeinde gegen die Aufsicht und der Anspruch eines Dritten auf aufsichtliches Einschreiten.
  • Schritt 10 — Klausurphase Vier Klausuren unter Zeit, je fünf Stunden, jede mit einem anderen Produkt. Fang mit der an, deren Schwerpunkt du eben durchgearbeitet hast; dann liest du die Akte nicht zum ersten Mal mit einem Stoff, den du noch nicht kennst. Zwischendurch die Jura Eule zum Wachhalten.

Woran du merkst, dass es sitzt

Du bestimmst bei jeder Akte ohne zu suchen, zu welchem Wirkungskreis die Aufgabe gehört, und du weißt daraus, welche Aufsicht greift und wer über den Widerspruch entscheidet. Du prüfst einen Beschluss in der Reihenfolge der Kette, von der Zuständigkeit des Organs über Ladung und Beschlussfähigkeit bis zum Mitwirkungsverbot, und du rechnest die Mehrheit der Abstimmenden und die Kausalität nach Art. 49 Abs. 4 GO nach, statt sie zu schätzen. Du erkennst, ob ein Akt Innenrecht oder Außenrecht ist, und wählst daraus die Klageart. Bei einer Satzung weißt du, an welchem Fehler sie scheitert und auf welchem Weg sie kontrolliert wird. Beim Bürgerbegehren weißt du, dass der Streit um die Zulässigkeit und die Sicherung geführt wird, bevor abgestimmt wird. Das gelingt, weil du die Bestandteile der Prüfung kennst.